I servizi pubblici: il regime tradizionale
La disciplina normativa dei servizi pubblici si è formata in Italia nel primo trentennio del XX° secolo: i settori interessati all’epoca furono il trasporto ferroviario, il trasporto automobilistico di linea e i servizi telefonici. Alla fine degli anni ‘30 il regime giuridico di tali servizi è ormai completo e si compone di due elementi essenziali: la riserva originaria, la quale priva tutti i soggetti della legittimazione ad assumere la qualità di imprenditori nel settore privato e la gestione diretta delle attività riservate. È accaduto però che spesso le attività riservate fossero gestite in maniera indiretta, tramite un ente pubblico (un tipico esempio è rappresentato dalle Ferrovie dello Stato, che assunsero questa gestione nel 1985) o che si andasse ad utilizzare il regime della concessione; l’attività riservata viene in questo caso attribuita a società per azioni che svolgono il servizio in forma imprenditoriale, come concessionari appunto. Le concessioni possono poi essere conferite ai privati (come nel caso del trasporto automobilistico di linea), mentre altre vengono svolte in controllo pubblico.
Le liberalizzazioni e la concorrenza
La disciplina della concorrenza ha stentato enormemente ad affermarsi nell’ambito dei servizi pubblici: solamente 30-40 anni dopo l’approvazione del Trattato istitutivo della Comunità Europea si è infatti affermata la libertà di entrata nei settori considerati tradizionalmente come pubblici. Le varie libertà (trasporto aereo e marittimo) sono state adottate sulla base dell’articolo 95 del Trattato: questa libertà ha portato anche alla soppressione del precedente regime di riserva e, in tal modo, molti operatori hanno potuto accedere ai settori che in precedenza erano riservati. Le imprese aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte al regime di concorrenza, a patto che non sia impedita la missione loro affidata. Parlando di concorrenza, poi, non si può non citare l’articolo 21 della legge 287/90, secondo il quale l’Autorità individua i casi di rilevanza dove le norme di legge distorcono la concorrenza stessa o le funzioni del mercato che non siano giustificate da esigenze di interessi generali.
La regolazione
La regolazione garantisce l’apertura dei mercati. L’intervento pubblico è molto richiesto per quel che riguarda la liberalizzazione parziale nei mercati o nell’ambito delle barriere tecniche. Le direttive in materia di liberalizzazione obbligano sostanzialmente gli stati membri a conferire poteri di controllo alle autorità di settore, affinché impongano delle responsabilità speciali a queste imprese: si parla in questo caso di accesso all’infrastruttura e di interconnessione tra le reti (l’impresa avrebbe interesse a impedire l’utilizzo delle infrastrutture). Vi possono poi essere anche degli obblighi di informazione e trasparenza nelle trattative: l’autorità può quindi determinare ex ante le tariffe e i nuovi entranti possono invece determinare in maniera libera le condizioni economiche. La regolazione può tra l’altro garantire la fruizione di servizi essenziali ed è per questo motivo che il diritto comunitario impone di rispettare i principi di parità di trattamento e adeguatezza. In Italia ci si è principalmente preoccupati di garantire servizi adeguati, le cosiddette “carte dei servizi pubblici”: i servizi pubblici sono quelli che garantiscono il godimento dei diritti delle persone alla salute, alla previdenza sociale, all’istruzione e quei servizi, inoltre, di erogazione di energia elettrica, acqua e gas. L’obiettivo di tali servizi è quello di portare una vera uguaglianza nei diritti degli utenti, una giustizia e imparzialità nel loro trattamento, oltre che a garantire l’efficacia e l’efficienza nei servizi stessi. Per ottenere tutti questi obiettivi è necessario adeguare i servizi e aggiornarli agli standard di qualità, semplificare le procedure, impegnarsi all’obbligo del rimborso nel caso le prestazioni fossero inferiori agli standard stessi.
Le discipline speciali
Diverse sono le discipline speciali relative a diversi settori. Vediamole una per una. A. Energia elettrica. Il servizio spetta all’Enel e la legge di riferimento è la 9/91, oltre alla direttiva comunitaria 92/96. In questo senso bisogna distinguere tra le varie fasi di servizio: le attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita sono dichiarate libere nel rispetto degli obblighi dei servizi pubblici. L’attività di produzione è libera e aperta alla concorrenza. B. I trasporti di linea. I vari tipi di trasporti hanno da sempre caratterizzato una voce molto onerosa anche per il bilancio dello Stato. Il conto economico, allora, distingue, relativamente alle distorsioni di tali aiuti, tra rete e servizio, anche al fine di aprire il mercato. C. Le telecomunicazioni. I servizi di telecomunicazione sono stati sottoposti a riserva originaria con un decreto risalente agli anni ‘70. Le norme attuali assicurano poi l’interconnessione delle reti pubbliche di telecomunicazioni, attraverso l’osservazione dei principi di trasparenza, obiettività e orientamento ai costi. L’autorità può anche emanare direttive nell’ambito specifico, controllando che ogni operatore abbia una carta dei servizi con gli standard minimi di qualità. D. I servizi postali. Anche i servizi postali erano sottoposti a riserva originaria nel corso degli anni ‘70. Nel tempo, poi, si sono diffusi servizi di accettazione di raccomandate e altri servizi postali privati. L’offerta al pubblico di servizi non riservati è soggetta ad atti di autorizzazione: vi può essere il rilascio di licenze individuali nell’applicazione del servizio.
SIMONE RICCI
